关于加快推进全国司法辅警规范化改革的建议
关于加快推进全国司法辅警规范化改革的建议
(山西 肖燕)
司法辅警是人民法院、人民检察院、监狱、戒毒及司法行政机关履行法定职责、维护司法秩序、保障司法运行不可或缺的职业化辅助力量。当前，全国多数省份司法辅警仍以劳务派遣、政府购买服务为主要用工方式，存在身份定位模糊、薪酬待遇偏低、管理权责脱节、人员流失严重等突出问题，已成为影响司法公正、队伍稳定和基层治理现代化的普遍性、深层次制度性障碍。从山西、江西、河南、黑龙江、甘肃等中西部地区情况看，这一问题尤为突出;东部部分地区虽开展先行试点，但全国层面仍缺乏统一的法律规范与刚性实施路径。
通过全国人大立法引领改革，确立司法机关直接聘用、现有人员直签过渡、新聘人员规范招录、参照军队军士待遇保障、同工同酬同标准、低门槛定向入编的全国统一制度，是贯彻习近平法治思想、完善中国特色社会主义司法制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和紧迫任务。这项改革事关全国数万司法辅警切身利益，事关司法权威、执法规范与社会稳定，必须以法律强制力打破制度壁垒，全面建成政治坚定、业务精通、保障有力、稳定可靠的司法辅警队伍，为建设更高水平的平安中国、法治中国筑牢基层基础。
一、建议背景与全国共性问题
(一)司法辅警的重要作用与普遍性
司法辅警深度参与庭审保障、文书送达、执行辅助、监狱警戒、社区矫正、矛盾纠纷化解、戒毒管理、政务服务等全流程司法辅助工作，是当前司法机关“案多人少、事繁责重”现实条件下的重要支撑力量。全国各级法院、检察院、监狱戒毒单位和司法行政机关均已建立规模不等的司法辅警队伍，在岗人员中不少是长期扎根一线、熟悉业务的骨干力量，队伍稳不稳、强不强，直接关系司法效率、服务质量和安全底线。
目前，全国仅有部分省份出台警务辅助人员地方性法规，司法辅警大多参照执行，缺乏专门规范和刚性落地措施，政策悬空、执行不一、保障偏低、用工不规范成为全国共性问题，基层呼声强烈、改革期盼迫切。
(二)当前司法辅警管理存在的突出共性症结
1. 用工模式不规范，与司法工作属性不相适应
全国司法辅警仍以第三方劳务派遣为主，即便以政府购买服务名义实施，本质上仍是“管人不管事、管事不管人”，派遣公司签合同、发薪酬、缴社保，用人机关管工作、管业务、管纪律，责任主体错位、管理链条脱节。司法岗位强调法定性、严肃性、连续性，而劳务派遣法定仅限临时性、辅助性、替代性岗位，长期用于监狱警戒、庭审保障、执行值守等关键辅助岗位，明显与《劳动合同法》相关规定不符，既影响司法公信力，也带来履职风险和维权困难。
2. 薪酬保障整体偏低，队伍稳定性不足
从全国情况看，司法辅警月均实发工资多在2000—3500元，中西部及基层地区普遍低于当地城镇非私营单位平均工资水平，部分县域未足额缴纳“五险一金”，公积金按最低标准缴存，缺少高危岗位津贴，也没有正常增长机制。待遇低、身份弱、发展空间有限，导致全国司法辅警队伍年均流失率普遍超过20%，骨干留不住、新人招不来、培训跟不上，关键岗位人员频繁变动，直接影响监管安全、工作规范和业务连续性。
3. 国家层面立法滞后，改革缺乏刚性约束
国家层面已出台公安机关辅警管理相关法规和实施细则，明确了辅警职业化定位与财政保障标准，但司法系统有其独立属性和特殊职责，无法完全参照公安执行。现有地方条例多笼统规定“司法辅警参照执行”，缺少直接聘用、薪酬标准、晋升通道、转编路径、经费保障等可操作细则，政策空转、部门协调不畅、财政保障不到位等现象较为普遍。仅靠政策文件难以打破劳务派遣形成的利益格局和地方壁垒，必须上升到全国人大立法层面，实现统一规范、强制落地。
4. 职业发展通道不畅，骨干激励机制不健全
全国绝大多数地区司法辅警没有层级、没有晋升、没有转编机会，干多干少一个样、干长干短一个样，优秀骨干长期在基层岗位，职业倦怠、人心不稳，难以形成稳定的职业化队伍，与司法工作需要长期培养、专业积累的客观规律不相适应。
(三)立法推进改革具有现实紧迫性
劳务派遣用工模式在司法辅警队伍中普遍存在，问题根源相同、现实危害相近，既不符合岗位法定属性，也影响队伍稳定，更跟不上国家治理现代化要求。仅靠地方试点、部门发文难以从根本上解决问题，唯有通过全国人大统一立法，才能以法律权威终结不规范用工、统一保障标准、压实各方责任，从制度上破解这一长期悬而未决的全国性难题。
二、立法推进改革的合理性与实践基础
(一)实行“双轨模式”，平稳有序推进改革
坚持老人老办法、新人新办法，是全国统一推进、平稳转型的务实选择。对现有在岗劳务派遣司法辅警，一律直接转签、连续计算工龄，6个月内完成与司法机关直接签约，确保业务不断、队伍不乱;对新增空缺岗位，统一规范招录、直接聘用、员额管理，严把入口、优化结构，实现队伍规范化、职业化迭代升级。这一模式兼顾历史存量与改革增量，具备全国复制推广条件。
(二)国家政策与地方经验提供有力支撑
一是国家政策有明确导向。公安部、人社部、财政部印发相关细则，确立辅警职业化辅助力量定位，财政部明确基本工资参照当地公务员70%—85%，薪酬经费实行全额财政保障，为司法辅警立法提供了上位依据和标准参考。
二是地方成熟经验可借鉴。深圳、内蒙古、辽宁、江苏、浙江、重庆、河南等地通过地方立法实现直接聘用、分类分级、同工同酬、定向入编，队伍流失率明显下降、战斗力有效提升，实践证明立法引领改革方向正确、成效明显。
三是地方立法已有一定基础。山西、天津、河南、宁夏等多地已出台辅警条例，具备修法扩围、整合提升的条件，全国立法可在地方经验基础上统一规范、提档升级。
(三)人大立法是推动改革落地的根本保障
全国立法有利于实现三个转变：从政策引导转向法律强制，确保全国统一执行、不打折扣;从模糊管理转向规范运行，明确定位、职责、薪酬、晋升、入编等关键事项;从分散推进转向协同发力，压实中央与地方财政、人社、编制、司法、法院、检察、监狱戒毒管理等部门责任，从根本上解决多年顽瘴痼疾。
三、立法核心内容与全国统一改革建议
(一)依法确立全国统一“双轨并行”制度，全面取消劳务派遣
1. 现有人员直签过渡。全国在岗司法辅警在3-6个月内全部直接转签所在司法机关，劳务派遣工龄连续计算，纳入本单位人事管理，依法签订固定期限或无固定期限合同，稳定骨干队伍。
2. 新聘人员规范招录。空缺岗位实行统一公开招录，直接聘用、员额管理，明确司法辅警法定身份为非在编、非执法、职业化司法辅助力量，在人民警察指挥监督下开展辅助工作。
3. 落实统一管理责任。全面实行谁使用、谁管理、谁负责，取消第三方代管，建立试用期、年度考核、日常考评体系，考核结果与薪酬、晋升、续聘、解聘直接挂钩。
(二)构建全国统一薪酬保障体系，参照军士待遇标准，落实同工同酬
1. 刚性薪酬基准。司法辅警全面参照军队军士军衔等级工资制，实行层级工资+司龄工资+岗位津贴+绩效奖励的结构化待遇体系。基本工资参照当地政法专项编制干警基本工资70%—85%，核心辅助岗不低于80%，监狱警戒、应急处突、驻监驻所等高风险岗位执行同工同酬、同标准保障。初级辅警对应下士、中级对应中士/二级上士、高级骨干对应一级上士及以上，待遇随层级同步提升，形成稳定预期。
2. 建立正常增长机制。薪酬随在编干警、军队军士待遇同步调整，与当地职工平均工资、物价指数挂钩，每1—2年动态调整，由人社、财政、司法部门联合拟定，报本级人大常委会备案。
3. 全面提升保障水平。将“五险一金”升级为六险二金，在五项社保基础上增设补充医疗保险，在住房公积金之外强制建立职业年金，实现从基础保障到终身保障的提升。职业年金参照机关事业单位与军队军士标准执行，单位缴费8%、个人缴费4%，全额计入个人账户、可转移可继承，让长期扎根司法一线、奉献青春的辅警，退休后享有更高水平的养老待遇。住房公积金缴存比例不低于12%;高风险岗位统一购买不低于100万元人身意外伤害险;年度体检、带薪休假、加班补助、抚恤优待与在编干警同标准执行，因公伤亡享受同等待遇。以六险二金、职业年金、参照军士待遇为抓手，把同工同酬落到实处，更好体现对劳动者长期付出的尊重与保障。
(三)畅通全国统一职业发展与低门槛入编通道
1. 低门槛定向入编。连续在岗、年度考核合格且获优秀等次的辅警，报考司法行政系统事业单位、政法专项编制公务员，年龄放宽至40周岁、学历放宽至大专;每年公务员与事业单位招录预留不低于20%名额定向招录优秀司法辅警，同等条件优先录用，形成“辅助岗—事业编—政法编”的成长通道。
2. 强化专业化培训。岗前培训不少于15天，在岗年培训不少于80学时，技能提升、持证取证与工资晋级、考核加分挂钩，合理界定辅助权限，规范“一警一辅”协同履职。
(四)强化全国财政统筹，落实经费全额保障
1. 经费全额财政保障。司法辅警经费全额列入县级以上政府财政预算，实行省级统筹、分级负担，中央财政对中西部欠发达地区予以转移支付兜底，确保全国标准统一、保障到位、执行有力。
2.同时成立专项工作专班，加强统筹协调、政策指导、督导检查和推进落实，形成上下联动、部门协同、齐抓共管的工作格局，确保司法辅警规范化改革各项任务落地见效。
四、全国立法推进路径与预期成效
(一)快速立法实施步骤
1. 推动全国人大专项立法。建议3-6个月内制定出台《中华人民共和国司法警务辅助人员管理法》或修订统一辅警管理法律，专章规范司法辅警，确立全国统一制度。
2. 出台配套实施细则。立法后3个月内，由司法部牵头会同相关部委出台全国实施细则，明确直签流程、军士化薪酬标准、招录考核、入编办法、财政分担机制。
3. 全域同步推进落实。立法实施后6个月内，全国完成存量直签、薪酬调整、新人招录，实现司法辅警规范化全覆盖。
(二)改革预期成效
一 是实现平稳转型。取消劳务派遣，骨干人员稳定留存，业务不断、队伍不乱、人心不散。
二 是保障水平显著提升。全国司法辅警收入明显提高，高风险岗位保障更加有力，六险二金全面覆盖、职业年金足额缴存、军士化待遇刚性落地，职业归属感显著增强。
三 是队伍更加稳定可靠。晋升与入编通道打通，年均流失率降至3%以下，专业化、职业化、稳定化队伍全面形成。
四 是形成全国示范效应。构建立法引领、双轨推进、全域覆盖、军士化保障的中国特色司法辅警制度，为司法辅助力量规范化建设提供中国方案。
