从司法体制改革视角谈审判权运行机制
当前，我国正在通过顶层设计加快司法改革的步伐，其中，审判权运行机制改革是司法改革的一个重要课题，应该说抓住了司法领域中比较核心、比较关键的问题。近年来，司法不公、司法公信度不高、司法权威缺失、群众对司法工作的不满意、不认同，多与审判权运行机制有较大关系。正是由于缺乏对审判权的科学认识、合理实施，也缺乏完善的运行机制，导致司法公正不能得到很好体现。本文将结合基层审判的工作实际，从审判权内涵、审判权运行机制的现状、弊端、原因以及改革的方向和内容等方面做初步的探析。
一、审判权内涵的理解。
马克思主义哲学指出，任何事物都有其自身的规律，人们的实践活动就是认识规律、运用规律的过程。同样，司法权的本质特性和规律性也需要我们正确把握，按其规律办事。
(一)审判权的概念。审判权，是人民法院的审判组织依照法律规定，对提交到法院的刑事、民事、行政等各类案件进行审理，并通过审理对案件作出裁判结论的权力。审判权的行使者是法院，法院是代表国家行使审判权，审判权实现的全部过程，都蕴涵着国家意志，它是国家司法权的重要组成部分，属于国家的基本权力之一。作为贯穿审判活动始终的权力要素而言，审判权体现出依照程序法的规定进行裁判活动，根据实体法的规定对案件作出裁判结论。
(二)审判权的性质。审判权与立法权、行政权一样，是国家权力的重要组成部分，但审判权与立法权、行政权有着不同的权力特征。具体表现在以下几个方面：
1、专属性。审判是享有审判权的国家审判机关及其审判人员依照法定职权和法定程序运用法律处理案件的专门活动，也就是以国家名义行使司法权的活动。这项权力只能由享有审判权的人民法院及其审判人员行使，其他任何国家机关、社会组织和个人都不能行使此项权力，因此审判权是一种专有权，并且是排他的。此外，并不是人民法院的所有工作人员都享有或行使审判权，而只能是具有审判资格的工作人员，在我国只有法官才能行使这项权力，人民法院中的行政管理人员、审判辅助人员和后勤保障人员等均不能行使审判权。
2、独立性。审判权独立性是其区别于行政权、立法权等国家权力的根本属性，是我国宪法确立下来的基本原则。审判权独立性内涵是：法院及其法官在行使审判权时只服从法律，不受任何机关、社会团体和个人的干涉。审判权独立应该包括法院独立和法官独立两方面。审判权是独立性权力，在其之上的只有法律。审判权只服从法的引导，而不接受任何命令;对审判权只能实行监督制约而不能实行领导。
3、中立性。审判权的中立性，为英美法系国家所看重，“任何人都不能做自己案件的法官”被认为是自然公正原则的内容之一，中立性作为对司法的根本性要求被世界各国所公认。审判权是居中裁判性权力，审判权主体地位中立，只能居中裁判，不应有意或无意地偏袒一方，中立性作为对司法的根本性要求被世界各国所公认。
4、被动性。审判权的被动性主要是针对它介入社会生活的方式。西方法谚有：不告不理。即对未经起诉的事情，法院不予受理的诉讼原则。即刑事诉讼必须有公诉人或自诉人起诉，民事诉讼必须有原告提出诉讼请求，法院才得受理;并在审理中受原告提出的诉讼请求范围的约束，不审理诉讼请求范围以外的问题。从审判权对社会生活的介入来看，与行政权对社会管理的积极介入不同，审判权是被动的，它不主动去干预社会，托克维尔曾说过“从性质来说，审判权自身不是主动的。要想使它行动，就得推动它。”
5、程序性。 审判是人民法院严格按照法定职权和法定程序所进行的专门活动，因此，程序性是审判权最重要、最显著的特点之一。审判权的程序性就是依据程序法所规定的顺序、步骤、程式所开展的表现形态。审判权的行使必须要依程序是由法律的规范性所决定的，规范性法律的适用，自然也应依规范性程序来进行，才能体现审判的公正，审判真正永恒的生命基础应当是程序公正。
二、当前审判权的运行现状。
前文对审判权特性的分析，目的在于准确把握审判权的规律。在五个特性里面，最能体现审判权本质的就是审判权的独立性。目前的司法实践中，审判权的专属性、程序性没有太大的问题，而中立性和被动性又依赖于审判权的独立性。然而，审判权的独立性不能完全体现是当前我国审判权运行方面的根本现状，主要体现在三个方面：
(一)审判权运行主体的地方化。根据我国宪法的规定，人民法院是唯一行使国家审判权的机关，也即审判权行使的唯一主体。但是，该主体具有明显的地方性。首先是法院的地方性。我国各级法院分别由当地权力机关产生并对其负责，因此，在实践中，如基层法院被当作县级党委政府之下的国家机关，审判工作围绕并服务于地方工作安排。以笔者工作的基层法院来讲，我们经常收到县委、县政府给法院下发的文件(称法院为县直各部门)。除每年向人大做工作报告外，年终，法院还需要把工作总结交县委、县政府，县委组织部门还要对法院工作进行年度目标责任考核，甚至还要把年度考核结果在全县党政机关层面排队。日常工作中，法院还要参加当地党委政府的经济社会发展方面的一些事务性工作，如参与全县森林防火、创建文明县城、卫生城市等诸多司法活动之外的事。在观念上和事实上，当地党委政府就认为基层法院是其一个职能部门，只是分工的不同，该作法完全违背法治社会的精神。其次，审判权具体行使主体——法官的地方化。地方法院的领导职务和法官的职位均要经地方党委和政府人事部门推荐或指派后，由地方权力机关任免。因此，地方法院从院长到普通干警完全成为一个地方干部。地方法院的院长是党组书记、院长，同时也是地方党委的委员，这在我国司法上是一种特有现象。以基层法院为例，基层法院院长作为县委委员同其他党政机关的领导干部一样承担了分包乡镇、扶贫、助推经济发展等事务，一定时期内，法院院长承担的地方行政方面的事务远远多于审判事务;另外，地方法院的院长、庭长、法官的考核、晋升、提拔、任命与政府各职能部门的人员一样全部由地方人事组织负责，法官被认为是普通公务员，法官身上打上了深深的地方烙印。
(二)审判权运行程序的行政化。由于审判权行使主体的地方化因素，致使审判权在运行方面便不可避免地产生完全行政化的运行模式。首先，法院内部审判活动具有明鲜的行政化特征，合议庭职能无法体现，对案件的意见以承办法官意见为准，然后，由案件承办法官逐级向庭长、分管副院长进行案件汇报，裁判结果由院级领导审签后方可制作下发裁判文书。这种汇报、审批程序完完全全是行政活动适用的程序，与《宪法》和《人民法院组织法》规定的独立审判原则完全相悖，体现出来的是“审理者不裁判，裁判者不审理”，案件的处理结果至少从形式上是最终以法院领导的意见做出。其次，上下级法院之间也体现出较强的行政化色彩。根据我国法律的规定，人民法院上下级之间是业务上的指导与被指导、审级上的监督与被监督关系。然而，司法实践中却是，上级法院给下级法院下指示，定任务，定期对下级法院进行检查、考核，要求地方法院向上级法院汇报工作，述职述廉，甚至把对辖区法院的司法考核数据以高到低进行排队、通报。而地方法院在办案中也多存在向上级法院请示汇报案件处理意见，审级制度下的行政色彩越来越多的困扰着审判权的顺畅运行，偏离法治精神。可以说审判权在运行上完全行政化，把司法权与行政权相等同，湮灭了司法权的本性，体现出来的是行政化的审判权，而非司法化的审判权。
(三)审判权职能定位上的偏激化。审判权作为一项最终救济权利的权力，其从本质上来说是由专业法律知识和资格的法律人运用法律思维，依照法律规定对其争议的事作出公正的裁决。但在较长时间内，法院系统内自己对自己审判权的职能定位存在偏激。如“能动司法”、“为大局服务”、“调解优先”、“案结事了”、“矛盾化解”等等指导思想或工作目标的要求已经偏离审判权的中立性、被动性。在地方党委政府把当地法院、法官和上级法院对下级法院视为管理对象的同时，其实，对审判权的行政职能定位方面，我们自己又一次给自己带上了桎梏，长久以来没有搞清楚怎样行使审判权，实现什么样的效果等方面的问题。甚至一度还把案件调解指标放在首位，致使审判员成了调解员，司法权威丧失，客观上也模糊了人们对审判权的理解。再比如：开展司法救助、送法下乡等做法实际上都应当是行政权的范畴。行使权力的人自己也把审判权等同于行政权，还让自己背上了较重的包袱，完成由被动变为了主动，由裁判者变成了化解员。这些职能上的偏激定位严重影响了正常的审判活动，使原本就十分脆弱的审判权变的更是不堪一击。司法权多元功能、目的中，其核心在于定纷止争、解决纠纷。至于其化解矛盾、恢复性司法则属于次要功能。主次之间正确的关系，应当是突出主要功能，发挥其他的功能。这些年司法的功能偏离了主线，出现了功能失调，主次颠倒。司法功能定位并非以解决纠纷为主，而是以化解矛盾为主，以追求案结事了、罢访息诉为主，所以就出现了调解为主，调解优先的司法“特色”，法院处理纠纷不是从责任上、是非上去评判，去依法裁决，而是偏离司法这一最主要功能，让司法权的边界模糊了，混同了司法的社会评判，道德伦理评判，其结果是削弱了司法的功能和作用。
三、审判权运行机制存在的弊端及原因。
现行审判权运行机制对审判活动的影响较为突出，存在较大弊端，以笔者的亲历为据主要有五个方面：
(一)影响司法公正。我们常听到的说法是“依法行政、公正司法”。从这里面可知对行政司法两种权力的价值取向，公正就是司法的代言词，是司法最本质的要求。法院独立审判的原则虽然得到了社会越来越广泛的承认和支持，但由于体制、制度、管理等诸多方面的原因，干扰法院执法的问题在一些地方仍然比较突出，当前人民法院的审判权还无法完全独立行使，审判工作受制于地方，受制于行政的干预，审判权的不独立性必然影响司法的公正,因为独立是公正的根本手段。司法实践中确确实实存在无奈的裁判，就是由于审判权运行机制的问题使然。
(二)影响司法效率。人民群众在对司法要求公正的同时，对司法效率也尤为期待。然而，裁判结果的行政式审批制、集权的审委会制，均一定程度影响到司法效率，如，领导批不了，案件就宣不了判;审委会开不了会，刑事案件制作不了裁判文书。实际上就民事案件的审批制度多数情况下也是流于形式，只是延长了办案的时间罢了。还有，近进来，有上级法院文件的规定，职务犯罪合议庭拟判缓刑的案件需在判决前书面征求同级纪检委、政法委、检察院的意见并请示上级法院后方可做出缓刑裁判。尽管这一规定的初衷是严格职务犯罪的处理，防止不公正判决。但，客观上征求意见、请示的时间较长，严重影响工作效率，实际也不符合审判权的运行要求。
(三)影响司法公信。司法公信源于司法公正和司法权威，司法公正无法保证就不会有司法公信。近年来，社会上存在群众“信访不信法”的倾向，根本原因之一就是法院审判权的地方化和行政化。人们普遍认为，法院是地方党委政府的法院，权大于法，官大于法，领导可以改变法，行政权比审判权管用，法院再大大不过党委政府等等，这些客观现实的存在，损害司法权威，导致群众相信只有通过信访并通过行政机关才能最终解决问题，司法的公信无法树立。
(四)影响司法质量。由于法院作为了地方管理的一个机关，在加上一些地方党委政府对法院职能的偏差认识，在机构“规格”上作为政府一个普通职能部门对待，使得人民法院围绕地方行政工作转动，疲于应酬较多的非审判性的事务活动，不能够在自己系统内安安心心，按照司法规律去搞审判或与审判相关的业务活动。审判是专业性极强的技术工作，需要坚持学习、需要积极实践，还需要善于钻研，俗话讲“术业有专攻”，不能保证心无旁骛地工作，最终不可避免地要从技术的角度影响审判质量。
(五)影响法官敬业。公正高效的审判必须有一支爱岗敬业的法官队伍。而当前的司法体制，法官的敬业精神无法培养。一名法官多要经过“三考一任免”才可能走上审判岗位，从事审判工作后却仍是然是普通按照公务员对待，高门槛与低待遇形成较大反差。尽管《法官法》已施行多年，但基本上在人员管理方面的条文形同虚设，法官的工资待遇与法官的等级没有明显关联，而是以法官行政级别相挂钩。在基层法院，法官上一个副科级几乎是奢望，有的直到退休还是一名科员。因此，便出现了“谋事不谋案、谋位不谋法”的无奈选择。面对繁重的审判工作，活力不足，多数法官无职业尊荣感，无法安业、乐业、敬业。
上述问题的客观存在究其原因就在于现有的司法体制、审判权运行机制违背司法权运行的要求，司法工作的规律难于落实，审判权的运行机制带有较强的行政化色彩，这既表现在法院宏观领导体制的地方化方面，也表现在法院内部管理机制的行政化领域，概括地说就是外部的地方化和内部的行政化。
(一)财政体制的原因。这是困扰法院发展的一个主要难题。当前法院本身没有独立的财权，财权由地方各级政府所掌握，他们决定着各级法院的行政经费。尽管近几年上级转移支付经费对的办案经费有了一定的保障，一定程度改善了法院的办案装备。但，法院的行政经费和法院工作人员工资及福利的高低等等又均取决于本级政府所给予的经费的多少。法院在经济上不能独立而依附于政府，使地方政府有了干预审判的物质条件，这种财政体制使审判难于摆脱地方行政干预，使统一的审判权被行政区域分割开来，法院变成纯粹为地方服务的另一种意义上的“地方法院”。
(二)领导体制的原因。目前在领导体制上，各级党委、人大与法院的关系，还存在着权限划分不清的情况。宪法规定了党对国家的领导权，同时规定了法院、检察院对同级人大及其常委会负责的原则。在实践中，县以上各级党委设有政法委员会，负责领导、协调法院、检察院、公安机关的工作。但是，党的政法委与人大、法院、检察院的权限划分并没有明确的法律规定，因此在实践中往往出现许多单位干预审判，给法院尤其是主审法官造成很大压力，往往造成人情案、关系案的发生。
(三)人员管理的原因。我国的法官队伍被纳入公务员序列，实行公务员管理体制，法官具有法律职务和行政职务双重身份，且行政职务的大小对法官政治前途和生活待遇的影响一直处于主导地位。法院的审判人员既叫“审判员”又叫“法官”，这样的称谓其实折射出我国在对待审判人员管理上的不可回避的问题，法官的行政管理模式是最大的现实问题。人员管理体制与被管理人员从事的工作职能存在尖锐的矛盾，地方法院的人员编制均由地方的人事编制机构审核决定，审判人员是以法院工作人员而不是以法官个人的角色出现在司法程序中。再有，法院审判人员的缺编补充完全是通过国家公务员招考程序进行，而不是真正意义上的法官遴选程序，导致进入法院的部分人员不具备审判资格，暂时无法从事审判工作，这都是行政化管理造成的。
四、审判权运行机制的改革方向和对策。
习近平总书记在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中指出：“这些年来，群众对司法不公的意见比较集中，司法公信力不足很大程度上与司法体制和工作机制不合理有关”。这一重要论述不仅深刻指出了司法公信力不足的深层次原因，也为人民法院深化司法改革指明了方向。因此，实现司法公正、提升司法公信，必须紧紧围绕党的十八届三中全会所提出的“让审理者裁判，让裁判者负责”的改革目标，不仅要改革司法体制，保障人民法院依法独立公正行使审判权，还要全面深化审判权运行机制改革。
总体上来说，审判权运行机制改革的方向就是，要遵守司法规律，还原司法本质，建立独立、公正、高效的审判权运行新机制，具体来说：
(一)建立有利审判独立的法院经费保障新机制。经费保障是人民法院履行法定审判职责和实现自身科学发展的重要基础，也是有效保证人民法院各项工作正常开展的重要手段。应当明确审判权属中央事权，审判工作经费和法院人员工资待遇均脱离于地方财政，纳入省级财政预算，实行试验省以下法院经费由省级财政统一管理的机制。通过实现经费管理上的相对独立性，保障审判权运行上的独立性。
(二)建立有利法官独立办案的人员分类管理新机制。按照专业化、职业化的要求，明确法院工作人员分类管理，界定法官为专业技术人员，废除当前按照普通公务员管理的模式，法官由省级有关部门统一提名任免，既要去行政化又要去地方化。在法官的待遇考核和晋升上按照《法官法》的规定，提高法官的社会地位和工资福利待遇，让法官有职业的尊荣感，并要解决掉“审判员”和“法官”的概念重叠现象。加快法官定编工作，根据法院所在地区经济发展状况、人口、案件数量等综合因素，确定法官的员额比例，通过法官定编来解决法官大众化的问题。 完善有别公务员招录的法官选任制度，体现法官的精英化。
(三)建立有利司法公正的裁判担责错案追责新机制。在保障审判权独立运行的同时，还必须加强对审判活动的严格管理。实现“审理者裁判、裁判者负责”，就必须落实办案终身负责制和严格错案责任追究制，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。法院内部应当建立差错案件等级评定制度及相应的配套责任追究办法，改变以案件裁判结果正确与否来划分差错案件的局限性，错案要既包括在认定事实、适用法律及法定程序上存在的错误，也要包括违反审判管理制度和职业纪律规范，造成不良社会后果的错误。有效落实办案责任，对审判作风、工作态度、工作方法等原因导致的失误、失职行为也一并进行了规制，确保审判权正确运行。
实现司法公正、提升司法公信是一项复杂的系统工程，需要建立一系列体制和机制来保障;同样，实现“让审理者裁判、让裁判者负责”的改革目标，审判权运行机制的完善具有举足轻重意义，不仅要改革司法体制，优化有利于人民法院独立公正行使审判权的外部环境，同时还应坚持设计科学、运行合理、有序协同的原则，完善人民法院内部审判权的运行机制，为司法公正创造必要基础性的条件，确保审判权能够独立、公正、高效运行。当前，第二批试点司法体制改革已全面铺开，新的审判权运行机制必将随着司改的深入推进而逐步建立起来。
(作者 长治市上党区人民法院 杨晋锋 王玉洁)
